2017年,国家发展改革委联合4部门发布了《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》,并启动市域(郊)铁路第一批试点项目。2019年,国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,强调打造“轨道上的都市圈”。2020年12月,国务院办公厅转发国家发展改革委等单位《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展的意见》,对于明确市域(郊)铁路功能定位和技术标准、完善规划体系、有序推进实施,提出具体意见。近年来,城际铁路、市域(郊)铁路发展步伐不断加快,截至2020年底,全国19个主要城市群已有16个开通城际铁路,纳入统计的市域(郊)铁路运营里程超过1000余公里。在城际和市域(郊)铁路快速发展的同时,一些地方也出现了供需匹配脱节、模式定位失准、加大债务风险等问题。十四五时期,在京津冀、长三角和粤港澳大湾区等重点区域即将启动新一批项目之际,有必要深入分析造成上述问题的深层次原因,提出有效举措,更好实现城市群和都市圈轨道交通网络化发展目标。
内卷化——城际铁路、市域(郊)铁路正面临的问题
一是一批城际铁路、市域(郊)铁路建成项目效果远不达预期。
城际和市域(郊)铁路大都建在城市密集、增长活力充沛的优势区域,这些项目在满足旺盛出行需求的同时,对于城市和区域发展也常常具有强烈的引领导向作用,深受市场关注和青睐。济南曾经爆出一房地产企业私设轨道交通站牌以吸引顾客的新闻。尽管如此,一些已经建成的城际铁路、市域(郊)铁路线路却出现了“客流去哪了”的问题,有个别线路被当地群众戏称“运椅子”。如中部地区某城际铁路2016年开通、设计能力30万人次/日的,2020年前三季度日均客流不过1.5万,历史单日最高客流不到7万;同样在中部地区的某城际铁路日开行动车不到10对,日均客流仅1万人左右。不仅城际铁路、市域(郊)铁路如此,一些城市内部的城市轨道也如此,比如国内某超大城市花几千亿建了近240公里的地铁,年补贴20亿以上,日均客流不到150万,主要依靠地铁通勤即每周乘坐8次以上的常旅客人数仅10万左右,大大低于设计能力。此外,还有一些线路长期不能形成稳定的通勤客流,主要作为观光线路发挥作用,比如开通12年的北京市郊铁路S2线,现在北京铁路局每日只定点开行3-7对列车。与日本东京都市圈JR东日本市郊铁路通勤客流占比高达65.78%、常旅客占比接近70%相比有很大差距。二是采用其他铁路发展模式建设城际和市域(郊)铁路。
目前,仍有很多地方一味追求速度高标准,把高速铁路和城际铁路混为一谈,如一些地方建设的城际铁路等,速度做到350公里,设站离城几十里,自然难以发挥作用。也有一些城市采用延伸城区轨道方式代替市域(郊)铁路,如上海的11号线+花桥线、北京的房山线+燕房线、广州的广佛线等。还有把城际和市域(郊)铁路主要引入以长途运输为主的火车站,再组织市内换乘接驳的做法,如北京的京通市郊铁路和京津城际等。三是城际和市域(郊)铁路成为地方债务风险加剧的推手。
城际铁路、市域(郊)铁路作为基础设施,政府要坚持其公益性,就意味着需要持续大量投入与补贴项目,不仅新建项目需要政府出资,后期运营维护还需要持续投入。即使在交通需求旺盛的超大城市,轨道交通依然需要巨额补贴,如国内某超大城市预估到2040年城市轨道交通建设投资和运营补贴就累计达1.3万亿。相比之下国内很多城市的交通需求远达不到超大城市的规模和强度,城际和市域(郊)铁路这样的吸金大户如果长期过度依赖政府补贴,对地方财政来讲将是沉重的包袱,如债务压力较大的西部某省会城市,前期投资近50亿的首条城际铁路,建成后客流寥寥无几,运营年年亏损,财政补贴不断加大。造成这些问题的原因,一是一些地方对城际铁路、市域(郊)铁路的认识不清、定位不明,为上项目而搞建设,城际和市域(郊)铁路发展还是在“老办法解决新问题”思维模式下“新瓶装旧酒”,只解决有没有,不管好不好用。二是城际铁路、市域(郊)铁路与所在城市群和都市圈的发展实际脱节,线路和站点布局与沿线人口、产业分布情况结合不够,供需空间错位,导致该满足的需求没有满足,供给效率不高。三是绝大多数城际铁路、市域(郊)铁路项目还是政府自己在掏腰包,市场力量参与不进来,影响综合开发效益和活力。如果不破除这些问题瓶颈,我们国家的城际铁路、市域(郊)铁路将进入低水平、“重复”建设的“内卷化”陷阱,很难适应新时期高质量发展要求,很难支撑城市群、都市圈的高水平建设发展。