国家铁路局成立后在立法领域的最大动作。铁路政企分开后，国家铁路局作为监管机构能不能切实做到监督国铁集团，仍有待观察……

图/刘君彤

铁路领域最具影响力的法律《中华人民共和国铁路法》（以下简称“《铁路法》”）在实施28年之后，终于迎来了首次大修订。国家铁路局7月30日公布了《铁路法（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称“《征求意见稿》”）。本次修订，将国务院文件形式确立的铁路土地综合开发利用政策上升到法律层面；将铁路公益性运输补贴机制纳入法律规范。

中国国家铁路集团有限公司（以下简称“国铁集团”）人士对《中国经营报》记者表示，国务院在2013年、2014年先后两次发文支持铁路土地综合开发，但由于铁路沿线土地开发需地方政府和铁路部门配合，涉及复杂的利益博弈，“路地”双方在铁路土地开发的收益归属、开发范围等方面分歧巨大，很难谈拢。

2013年8月，国务院发布33号文（《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》）提出，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。2014年8月，国务院颁布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号，以下简称“37号文”），在土地供应方式、用地指标等方面，给铁路土地开发提供了政策支持。此后，国铁集团前身，原中国铁路总公司（以下简称“中铁总”）多次在重要会议上督促各路局要加快铁路土地综合开发，但整体进展不如意。

就当前铁路土地综合开发进展缓慢的原因，中国铁路上海局集团有限公司土地经营开发处副处长徐雄认为，首先是铁路土地开发经营从国家层面已经有了政策方向，但是详细的地方配套政策没有跟进；其次是在规划方面，无论是干线铁路还是既有铁路，土地开发经营的规划滞后；最后是铁路与地方政府部门的配合还缺乏一致性、紧密性。徐雄指出，铁路土地综合开发不仅仅牵涉上海铁路局的利益，也要平衡上海市整体规划，做好路地利益平衡的工作。

2019年1月2日，原中铁总在2019年铁路工作会议上公布的数据显示，2018年铁路土地综合开发实现收入205.8亿元。这是中铁总成立以来首次公布土地开发收益，尽管这一金额在中铁总超万亿元的年收入中占比甚微，但铁路系统内部人士认为“这已是铁路土地开发收益最好的一年”。

上述国铁集团人士表示，土地指标问题也是制约37号文落地的关键。目前东部发达地区各省市的土地指标都非常紧张，37号文规定，铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列。计划单列相当于从国土部门拿到新的土地指标，不占用本地区现有土地指标。但目前这一政策缺乏可实施的配套细则，原国土资源部和现在的自然资源部在政策落实上并不积极。铁路土地开发政策上升至法律层面后，希望能推动政策落地。

《征求意见稿》将铁路政企分开改革确定的铁路行业管理和监管基本制度在法律上予以明确，规定了国务院相关部门、地方人民政府和国家授权机构在行业管理方面的职责分工；在铁路投资建设基本制度方面，明确了分层规划、分类投资原则，鼓励社会资本投资建路；并将近年来的一些制度等上升到法律层面、提高层级效力，包括铁路装备相关许可制度、缺陷产品召回制度、铁路线路安全保护区制度。

中国现行《铁路法》于1990年颁布，1991年5月1日实施，其后经过2009年和2015年两次修正。2009年的修正基本是法律语言和刑事责任表述的调整，不涉及铁路建设、运营和管理等基本问题。2015年的修正则是为解决相关信息公开义务与调整后的政府定价目录保持一致的问题。国家铁路局从2014年开始对《铁路法》进行修订工作。

北京交通大学经济管理学院教授荣朝和在2016年曾表示，《铁路法》修改，应明确公益性责任，鼓励社会资本进入。

在荣朝和看来，由于铁路亏损严重致使公益性运输问题凸显。公益性运输的本质是由于外部性的存在，致使运输收入不能完全抵偿其提供的成本，导致市场一定程度失灵。解决企业提供公益性服务亏损问题，除了由政府直接予以财政补偿，另一种主要思路是将外部性内部化，具体办法包括企业内部不同业务交叉补贴和对相关资源如土地进行综合开发等。政府是铁路公益性运输的责任主体，应通过财政补贴机制、土地综合开发政策等多种方式承担公益性运输义务，同时鼓励通过市场化机制提供铁路公益性服务。

国家铁路局表示，公众可在2019年8月30日前，通过信函或邮件的方式，向国家铁路局科技与法制司法规处对《征求意见稿》提出反馈意见。

国家铁路局自2014年起，就积极开展修法工作。在修法过程中，坚持国家利益至上，充分贯彻新发展理念和交通强国有关要求；坚持以人民为中心，积极回应公众对铁路行业的期盼；坚持实事求是，体现“修订”这一基本定位。经过基础研究、框架构建、集中起草、修改完善等阶段，形成初稿。

党的十九大以来，国家铁路局深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，认真研究中央重大决策部署，着力回应新形势下的立法需求，进一步完善具体条款。同时，组织征求了相关部委、企业和地方人民政府意见，充分听取各方面建议；深入铁路运输企业、建设企业、装备制造企业和铁路公安机关，广泛开展调研和论证，形成了《铁路法（修订草案）》（征求意见稿）。

二、修订主要内容

（1）在铁路行业管理和政府监管基本制度方面，将铁路政企分开改革确定的铁路行业管理和监管基本制度在法律上予以明确，规定了国务院相关部门、地方人民政府和国家授权机构在行业管理方面的职责分工（第三条）；把铁路改革以来监管实践探索的有益经验加以总结，上升到法律层面（新增第六章）；注重监管方式的创新，新增了行政约谈、服务质量评估和信用规制等新型的监管方式（第六十八条、第七十条、第七十一条）。

（2）在铁路投资建设基本制度方面，明确了分层规划、分类投资原则，鼓励社会资本投资建路（第三十一、三十二条）；将国务院文件形式确立的铁路土地综合开发利用政策上升到法律层面（第三十五条）；明确了铁路建设项目与其他基础设施建设项目的相邻关系以及预留通道的有关要求（第三十六条）。

（3）在铁路运输经营基本制度方面，将国务院412号令设定的铁路运输企业准入许可上升到法律层面（第六条）；明确了铁路运输调度、运行图编制以及运输清算的基本要求（第七条、第八条）；明确了铁路运输企业的基本权利义务，以及铁路运输条件的法律地位，补充了有关运输服务质量方面的规范要求，规范了铁路运输市场各方法律关系（第十一至十四条）；将铁路公益性运输补贴机制纳入法律规范（第十条）。

（4）在铁路安全管理特别是高铁安全基本制度方面，吸收了既有铁路安全管理行政法规、规章的成果，将近年来的一些制度等上升到法律层面、提高层级效力，包括铁路装备相关许可制度（第四十三条）、缺陷产品召回制度（第四十五条）、铁路线路安全保护区制度（第五十一条）。明确了地方人民政府在铁路沿线安全环境整治方面的职责（第四十九条）；补充了危害铁路运营安全和秩序的禁止性行为规定（第五十八条）；增补了高铁安全管理的相关制度，建立了路地沟通协调机制等安全保护制度（第六十二至六十四条）。

《铁路法（修订草案）》（征求意见稿）与现行《铁路法》对照表

（来源：小心火车、中国经营报）